邻避运动:是发展之痛,更是进步之阶

时间:2023-06-01 16:09来源:中国青年报 作者:管理员 点击:

  要大力培育发展社会组织,在政府与公众之间形成缓冲空间。要发挥社会组织引导利益群体理性合法表达利益诉求的作用,把矛盾化解在萌芽状态,化解在初始阶段。

  PX项目在数个城市相继搁浅、高铁线路在反对声中被迫改线、垃圾填埋场在舆情汹涌里夭折停建……当下中国这些建设发展中的烦恼,骤然炒热了“邻避运动”这个舶来品,也对政府治理能力提出严峻挑战。

  “欢迎建设,但请远离我家后院”——邻避时代不期而至

  “邻避”现象是现代化和都市化加速发展的伴生物。

  1980年《基督教科学箴言报》在一篇报道中,第一次用“邻避”这个词来描述美国人对化工垃圾的排斥和反抗。后来媒体和学界以此概括在现代化进程中,社会必需的公共设施遭到选址社区排斥甚至引起群体抗议的现象,对应的英文短语是“NIMBY”(音译为“邻避”),也就是“别在我的后院中”(Notinmybackyard)的缩写。与之相关的设施即为邻避设施,抗议活动则为邻避运动。

  在1980年代的美国,由垃圾填埋场、机场、监狱、收容所、戒毒服务中心等设施选址引发的冲突逐渐增多。尽管民众都认为这些设施对城市发展不可或缺,却希望远离自己,落址他处。“欢迎建设,但请远离我家后院”一度成为美国“1980年代的大众政治哲学”,《纽约时报》称那是一个不折不扣的“邻避时代”。仅在1980~1987年间,美国就有81家申请建垃圾填埋场、核电厂等设施,最终只有6家完工。

  同一时期,在一些欧洲国家,由核废料储存选址问题引发的抗议,发展成为影响广泛的环境保护运动。1990年代以后,亚洲一些国家或地区,如日本、韩国、中国台湾也不时出现以反对环境污染为主题的邻避运动。

  随着城市建设突飞猛进,邻避运动在中国内地也成为一个突出现象,备受关注。有学者称,邻避运动构成当前中国“社会运动的日常形式”。

  这绝非危言耸听!各种数据和现象表明:邻避时代正在到来。据统计,近年来,由担心环境污染而引发的邻避事件大大小小发生了几十起,而且这样的抗议事件燃点极低,几乎一点就燃。不仅东南沿海城市频繁发生,中西部也时时出现;不仅大城市存在,小城市也不能幸免。而且邻避运动开始呈现以抗议污染项目为核心,逐渐向其他公共项目扩散的趋势。

  “大家制造的问题,为什么由我单独承担” ——邻避运动肇端于情绪、权利、利益多重因素的聚合

  每一起邻避事件,起因各不相同。综合分析,就会发现,每一起邻避运动都是由情绪焦虑、权利高张、利益失衡等为代表的多重因素聚合所致。

  情绪焦虑容易使身边的邻避设施成为情绪宣泄的出口。中国在经济建设取得举世瞩目成就的同时,一些发展中的短板引起民众的各种焦虑,如环境恶化焦虑、财富分化焦虑、相对剥夺焦虑,等等。这些焦虑的情绪时刻在寻找释放的出口,而地方政府发展上的失衡与治理上的滞后,往往会放大这种焦虑。比如,近年来,环境问题渐成一些邻避运动的诱因。环保技术改进了、环评标准提高了,可公众反对建设垃圾焚烧厂的声音更大了——这是因为,目前好的环境已经成为稀缺资源,为环境而抗争被赋予了道德正义。平时的环境焦虑是抽象的,当有可能造成环境污染的邻避设施在身边出现,理所当然地就成了现成的靶子。

  日益高张的权利主张往往拿邻避设施作为“暗度陈仓”的栈道。在政治学中,权利主张是公众参与政治的基本环节和重要内容。随着改革开放的深入,民众权利意识高张,参与决策的要求异常强烈,而地方政府往往漠视。对项目的规划与选址、立项与实施,遮遮掩掩走过场,甚至先斩后奏,民众被排除在决策链条之外。反复如是,个别地方政府就会陷入自挖的“塔西佗陷阱”。此情此景之下,任何项目,无论有无潜在的隐患,也无论是否显现风险,都容易成为民众主张和表达权利的载体,成为邻避运动借助的栈道。

  利益失衡促使“保护我家后院”成为直觉选择。根据经济学理论,集体消费的必要公共设施具有负外部性,比如造成环境污染、导致安全风险、引起附近房产价格下降。公共设施外部性的成本主要由周边居民承担,福利和效益却由全社会共享。也就是说,公共设施的好处和坏处在空间上相互分离,使周边民众感到在成本-收益上不平衡,进而引起心理失衡。当产生了自己是某项政策或某个项目牺牲者心理的时候,不让项目建在自家后院就成为当地居民的直觉选择。所以,当政府上马垃圾焚烧厂时,就有民众会质问“为什么建在我家,而不是建在其他地方?”“为什么大家制造的问题,要我来单独承担?”可见,选址的正义与否、责任利益是否对称、私利和公利是否均衡的冲突,导致了邻避运动。

  邻避运动本身提示了化解困境的关键

  应该看到,每一次妥善应对邻避运动都释放了正能量,这是因为其间蕴含着有利于社会进步的因素,不仅保障了每个具体的邻避设施所代表的看得见的公共利益,而且促进了更大的看不见的公共利益,那就是社会公平正义、民主科学决策、权利利益保障,等等。从这个意义上说,如何化解邻避困境,邻避运动本身为我们提供了思路,其中三条特别关键。

  利益表达低成本。每一次具体的邻避运动,都是一次极端化的利益表达,公民、社会和地方政府都付出了巨大代价。其间,公民不知情或获取信息门槛高、利益表达渠道窄、地方政府回应诉求滞缓,导致小事拖大、大事拖炸,都需要反思。这提醒我们,构建低成本的利益表达机制是当务之急。要及时、准确、全面公开涉及群众切身利益的政府信息,降低相关利益群体获取信息的成本;要拓宽利益表达渠道,既要使各个利益主体能分享稳定的公共话语空间,又能使相关者进行理性的商谈辩论,避免利益受损群体要么成为沉默的大多数,要么成为爆发的大多数;要及时回应利益群体的诉求,吸收、整合民意,形成对决策输出的实际影响。

  受损利益得到补偿。邻避设施牵涉到的个人利益与公共利益,都具有正当性。如果要两者兼顾,就需要探索建立公共补偿机制,让受损的少数人获得利益补偿,达到帕累托均衡,以保证公共利益遂行。公共补偿要亲民,易于接受,便于操作。可以是现金补偿,如中国台湾,垃圾焚烧厂营运前由环保署按主体工程中标价的5%提供现金补偿;可以是公共服务补偿,修建公共服务设施、增加公共福利,如兴建学校、公园、图书馆,提高社区的品质;还可以是就业机会补偿。合理充分的一揽子利益补偿,很可能让反对的人也接受邻避项目。

  形成缓冲隔离带。从进程上看,邻避运动都有一个从最初的个体原子化抗议,到通过社交媒体串联,再到寻求意见领袖、社会公知、专业人士、社会组织支持的过程。在这个过程中,社会组织的缓冲隔离作用十分重要。

  要大力培育发展社会组织,在政府与公众之间形成缓冲空间。要发挥社会组织引导利益群体理性合法表达利益诉求的作用,把矛盾化解在萌芽状态,化解在初始阶段。特别是在邻避冲突中,要动员社会组织约束或劝阻其成员终止参与,放弃过激行为,最大限度地减少事件的参与人数和越轨行为,真正成为社会缓冲器和调节阀。

  要重视专业人士的引导作用。他们往往是邻避运动的重要参与者,扬汤止沸或推波助澜都在一闪念之间。要建立智库,广纳贤能,平时发挥作用,应急时方能引导邻避运动走向与公共利益一致的方向。清华教师学生团体共同为PX解疑、释惑、正名,就是一次很好的示范。(来源:中国青年报     作者:黄涛)

 

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